黃瓴：規劃介入老舊小區改造，讓城鎮生活更美好

2020庚子年注定是人類(lèi)歷史上不平凡的一年，從新冠疫情全球爆發(fā)到國際政治與經(jīng)濟形勢的撲朔迷離，不但考驗著(zhù)人類(lèi)的危機應對能力，更促使各國政府與民眾的深刻反思和智慧行動(dòng)。正如狄更斯《雙城記》里所描述的那樣：這是一個(gè)最好的時(shí)代，也是一個(gè)最壞的時(shí)代。每個(gè)時(shí)代，人類(lèi)都肩負著(zhù)不可推卸的歷史使命。我國歷經(jīng)改革開(kāi)放40年的快馬加鞭，留下了驚世的財富成果，“居住改變中國”成為老百姓日常生活狀態(tài)的最好見(jiàn)證。走進(jìn)中國特色社會(huì )主義新時(shí)代，從“居者有其屋”到“詩(shī)意的棲居”，對更加健康、宜居、舒適的美好生活向往，逐漸成為百姓大眾的新目標，更成為保家治國的國家戰略。

縱觀(guān)我國近年來(lái)系列重大戰略部署，2014年出臺《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，2015年召開(kāi)中央城市工作會(huì )議，2016年提出全面推進(jìn)“城市雙修”工作，2017年出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉社區治理的意見(jiàn)》，2020年5月通過(guò)《中華人民共和國民法典》（下稱(chēng)《民法典》），2020年7月出臺《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮老舊小區改造工作的指導意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》），標志著(zhù)我國居住建設同其他領(lǐng)域一樣也進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展階段，與2016年聯(lián)合國人居三大會(huì )提出的《新城市議程》和17項可持續發(fā)展目標（SDGs）完全契合。面對復雜變化的外部環(huán)境和內生發(fā)展需求，落腳于本土實(shí)際，以人民為中心，這是難得的探索社會(huì )動(dòng)員與社會(huì )培育、城鎮發(fā)展轉型和治理創(chuàng )新的良機，更是規劃學(xué)科與行業(yè)轉型所面臨的機遇和挑戰，需要更綜合、更周全、更有序、更智慧的決策與行動(dòng)。面對相似的疑難問(wèn)題，筆者參照重慶山地城市老舊小區更新實(shí)踐，淺談如下體會(huì )。

應從更高層面認知老舊小區改造的深遠意義和未來(lái)價(jià)值。在明確大方向大目標大原則的前提下，老舊小區改造需要更加清晰的價(jià)值反思：以人為本，在滿(mǎn)足百姓日常生活需求、實(shí)現公共服務(wù)精準化的同時(shí)，如何激發(fā)老舊小區空間活力，保住老舊小區的煙火氣，留下城市記憶？在應對社會(huì )發(fā)展的不確定下，如何預留老舊小區的發(fā)展空間，從而實(shí)現未來(lái)價(jià)值？規劃如何介入、引領(lǐng)和實(shí)現以上目標？老舊小區在幅員遼闊的中國境內呈現出不同的社會(huì )空間形態(tài)和文化形態(tài)，這些異質(zhì)化的形態(tài)鑲嵌在錯綜復雜的城市空間結構中，既作為城市空間文化的載體，同時(shí)也是城市空間文化的本體，與生活其間的居民百姓共同組成城市文化的活態(tài)基因。這也正是“此地”與“彼地”的差異與特色所在。從這個(gè)意義上講，城鎮老舊小區改造成功與否，首先需要從社會(huì )歷史過(guò)程視角科學(xué)認知其城市價(jià)值與未來(lái)意義。在此立場(chǎng)上，老舊小區改造就不僅僅是日常生活品質(zhì)“顯性需求”的滿(mǎn)足，更是對城市空間文化“隱性?xún)r(jià)值”的挖潛與傳承。這也是規劃介入城鎮老舊小區改造的價(jià)值基礎，將會(huì )直接影響后續的理念、方法、實(shí)施策略與政策機制。

我國城鎮老舊小區量大面廣，涉及上億居民。2017年底，住建部在廈門(mén)、廣州等15個(gè)城市啟動(dòng)城鎮老舊小區改造試點(diǎn)。據《意見(jiàn)》，計劃2020年新開(kāi)工改造城鎮老舊小區3.9萬(wàn)個(gè)，涉及居民近700萬(wàn)戶(hù)；到2022年，基本形成城鎮老舊小區改造制度框架、政策體系和工作機制；到“十四五”期末，結合各地實(shí)際，力爭基本完成2000年底前建成需改造城鎮老舊小區改造任務(wù)。同時(shí)，《意見(jiàn)》明確提出了改造內容可分為基礎類(lèi)、完善類(lèi)、提升類(lèi)3類(lèi)，各地因地制宜確定改造內容清單、標準，科學(xué)編制城鎮老舊小區改造規劃和年度改造計劃。

重慶市近日印發(fā)《全面推進(jìn)城鎮老舊小區改造和社區服務(wù)提升專(zhuān)項行動(dòng)方案》，將按照綜合改造和管理提升兩種途徑，著(zhù)力打造“完整社區”、“綠色社區”。居民可根據實(shí)際情況對改造提升內容進(jìn)行更新和選擇，突出“菜單式選擇”。按計劃，重慶市將在基本完成2019年度已啟動(dòng)1100萬(wàn)平方米改造提升任務(wù)的同時(shí)，力爭2020年再啟動(dòng)3000萬(wàn)平方米老舊小區改造。到2022年，形成更加完善的長(cháng)效工作機制和制度政策體系，按照“實(shí)施一批、謀劃一批、儲備一批”的原則，有計劃地推進(jìn)全市1.02億平方米改造提升任務(wù)全面實(shí)施。同時(shí)，將建立老舊小區改造和社區服務(wù)提升項目審批綠色通道，并拓寬改造資金渠道，加大財政資金保障，建立居民合理分擔機制。允許居民提取住房公積金，用于所在老舊小區改造以及同步進(jìn)行戶(hù)內裝修改造。

從國家戰略到地方策略，全面推進(jìn)老舊小區改造成為當下我國城市更新的主要抓手，因地制宜的在地規劃尤為迫切。城鎮老舊小區改造規劃是一項非常綜合的社會(huì )空間規劃：既要補齊長(cháng)期遺留的欠賬（補短板），又要看到老舊小區的未來(lái)價(jià)值（抓特色）；結構上既要打通社區發(fā)展與城市發(fā)展的關(guān)聯(lián)，又要依托社區自身資產(chǎn)特色（人力、物質(zhì)、社會(huì )資產(chǎn)）培育社區內生發(fā)展動(dòng)力。規劃的重點(diǎn)、難點(diǎn)、層次與內容以及規劃師角色具有明顯的差異性。規劃中應“炒大菜”與“烹小鮮”并重，一方面實(shí)事求是地解決當下老舊小區的實(shí)際困難，同時(shí)也要為未來(lái)留下發(fā)展的可能，用規劃的智慧實(shí)現規劃的價(jià)值。

規劃介入老舊小區改造，最重要的是重新梳理出一系列公共結構或公共體系，包括居民結構、公共空間結構、公共服務(wù)與公服設施的需求與供給體系等。規劃的目標是努力實(shí)現老舊小區“人-空間-服務(wù)”的良好平衡。因此，識別空間價(jià)值、優(yōu)化與挖潛空間利用仍然是老舊小區改造規劃的核心。與新區不同，老舊小區的公共空間秩序與活力常難以兼得，甚至出現大量零散隱匿、消極而可達性差、權屬不明的空間。這些低效空間（包括室外場(chǎng)地和建筑）恰恰是小區更新改造、激發(fā)活力、功能拓展的重要資源。在完善基礎設施配套、基本公服設施建設改造以及房屋公共區域修繕的“規定動(dòng)作”前提下，規劃可運用城市設計思維和方法，梳理社區公共空間原型，通過(guò)類(lèi)型學(xué)分析與功能策劃，實(shí)現從整體風(fēng)貌場(chǎng)景保護優(yōu)化、公共空間系統修復、社區生活線(xiàn)路營(yíng)造等空間整合與創(chuàng )生，同時(shí)清理存量閑置或低效使用的建筑實(shí)體空間，為社區未來(lái)發(fā)展探索觸媒式功能置換的可能性，從而使老舊小區空間價(jià)值和百姓生活品質(zhì)獲得整體提升。

我國先期實(shí)施并不斷進(jìn)步的智慧城市與智慧社區建設技術(shù)，為規劃介入老舊小區更新改造運營(yíng)全過(guò)程有力的技術(shù)支持。首先，可通過(guò)GIS數據平臺，建立老舊小區資產(chǎn)數據庫、問(wèn)題報警系統，形成社區資產(chǎn)地圖和問(wèn)題地圖。其次，隨著(zhù)大數據、人工智能等技術(shù)變革發(fā)展，其技術(shù)集成可為老舊小區改造的需求感知、設施配套、服務(wù)供給、空間利用、管理績(jì)效等提供比較精準的判斷，為進(jìn)一步規劃與實(shí)施精準施策提供依據。從我國今年的抗疫績(jì)效來(lái)看，充分運用智慧技術(shù)實(shí)現社區成功防疫即是最好的證明。同時(shí)，也為改造過(guò)程與未來(lái)社區治理提供動(dòng)態(tài)的可調適的技術(shù)預測與危機預警。將老舊小區的智慧管控系統納入行政區或全市智慧城市管控系統，為實(shí)現城市高質(zhì)量發(fā)展提供高效技術(shù)平臺。

我國城鎮老舊小區改造已經(jīng)在全國各地陸續開(kāi)展，各地也在不斷探索自己的適宜路徑。目前來(lái)看，最大的問(wèn)題仍然是“錢(qián)從哪里來(lái)”？除去政府力，如何撬動(dòng)社會(huì )資本與居民個(gè)體之力？同時(shí)，如何將居民個(gè)體投入納入未來(lái)價(jià)值收益群體？等等。說(shuō)到底，還是如何構建適合地方實(shí)情的城鎮老舊小區改造的體制機制。2020年《民法典》出臺，內容涉及日常生活方方面面的基本要求，其最明顯的特征在于“人-物-權利”三位一體的新關(guān)系被體面地認知和尊重。這種以人的基本權利為軸心的民法思維對于當下創(chuàng )新我國基層社會(huì )治理與老舊小區改造具有重要指導意義與法律保障。再則，在老舊小區改造中，與原有的法規規范（比如消防、建筑保護等）存在一定的現實(shí)制約，呼喚著(zhù)更加科學(xué)合理的地方法規規范出臺。總體上講，作為存量更新的老舊小區改造，面臨非常復雜的社會(huì )環(huán)境條件，構建居民、政府、社會(huì )等多元利益主體共同參與的溝通協(xié)作平臺和機制，多學(xué)科融合，共同探索改造目標內容、資金來(lái)源、政策保障、實(shí)施行動(dòng)等地方途徑已成共識。

2020年8月24日，習近平總書(shū)記在經(jīng)濟社會(huì )領(lǐng)域專(zhuān)家座談會(huì )上的講話(huà)：

城鎮老舊小區改造，已經(jīng)成為當前各地基層治理創(chuàng )新的一項重要內容，關(guān)乎我國新發(fā)展階段的整體質(zhì)量。我們應當力求將城市空間文化學(xué)的原理用于當代老舊小區更新改造規劃設計中，避免過(guò)去認識局限和利益驅動(dòng)造成的令人痛心的空間文化損失。老舊小區的“改造”一詞應當理解為“建設性的再造”。城鎮老舊小區改造本身也是中華民族文化復興的一次全民行動(dòng)，切忌只將其看作是系列運動(dòng)式改造項目的落地實(shí)施，而是要保證讓城鎮整體居住環(huán)境得到“優(yōu)化而非惡化”，讓城市空間品質(zhì)與文化品質(zhì)得到共同提升，進(jìn)而使居住其里的人們生活更美好。