自然資源部國土空間規劃視頻培訓會(huì )

陸昊部長(cháng)：

本次會(huì )議既是培訓會(huì )，也是明年全系統要完成重要任務(wù)的部署和動(dòng)員。

一、學(xué)習總書(shū)記關(guān)于城鎮化、城市發(fā)展、空間規劃的重要論述和要求。主要來(lái)自2013城鎮化工作會(huì )議、2015城市工作會(huì )議、公開(kāi)講話(huà)等。

（1） 關(guān)于城鎮化進(jìn)程中的大問(wèn)題，快速發(fā)展中積累的突出問(wèn)題，一是2億多進(jìn)程農民工未融入城市，二是部分地區盲目擴張，對耕地保護造成威脅，三是城鎮化中期部分城市資源承載能力減弱，四是城市債務(wù)負擔過(guò)重，五是城市社會(huì )治理體制滯后于人口流動(dòng)，城市病的兆頭比較明顯

（2） 城市發(fā)展的十個(gè)方面問(wèn)題（2015年城市工作會(huì )議），一是指導思想重外延，輕內在，大拆大建，新城區層出不窮。批而未供土地1500多萬(wàn)畝，是三倍年度增量指標。二是城市規劃前瞻性、強制性、公開(kāi)性不夠，地方領(lǐng)導違法違規干預規劃，一書(shū)記一座新城。韓正總理提出，規劃是專(zhuān)業(yè)性較強的工作，地方領(lǐng)導不能“靈機一動(dòng)”、“這么定，這么改”，大環(huán)境、歷史文化因素要考慮。三是城市越建越大，但人民生活越來(lái)越不方便。四是垃圾圍城。五是城市地下管線(xiàn)數據不足，下雨看海……

（3） 對規劃工作的要求，國土是生態(tài)文明建設的空間載體，首先把國土空間開(kāi)發(fā)格局設計好，整體謀劃國土空間開(kāi)發(fā)，人口、經(jīng)濟、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護，科學(xué)布局生產(chǎn)生活生態(tài)空間。要注重規律。判斷好總需求，既是規劃問(wèn)題，也是經(jīng)濟問(wèn)題。

（4） 關(guān)于空間規劃的重要租用，……規劃折騰是最大的忌諱，規劃上的不作為，也是最大的失職。

（5） 關(guān)于多規合一。空間約束性無(wú)力，各類(lèi)規劃自成體系。一個(gè)市縣一本規劃，一張藍圖。

（6） 強化國土空間規劃對各類(lèi)空間相關(guān)專(zhuān)項規劃的指導約束作用。

（7） 2019年3月，按照先規劃，后建設的原則……編制多規合一的實(shí)用性村莊規劃。

（8） 關(guān)于規劃的戰略統領(lǐng)，長(cháng)江經(jīng)濟帶，三條控制線(xiàn)，

（9） 關(guān)于土地粗放利用，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題根本上是過(guò)度開(kāi)發(fā)，粗放利用造成的。集約節約是最基本的理念，綠色發(fā)展主要講的集約節約利用。有的工業(yè)區占地多，但產(chǎn)出效率低。大氣和水污染，本質(zhì)上是沒(méi)有控制好城鎮開(kāi)發(fā)強度，要劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界。嚴控增量，盤(pán)活存量，切實(shí)提高城鎮用地集約化程度。北京之前招商，對單位建設用地產(chǎn)出效益、就業(yè)有門(mén)檻。

（10） 針對占用生態(tài)和農業(yè)空間，如果國土擴展城鎮空間，一旦人口規模超過(guò)水資源承載能力，當生態(tài)空間和城鎮空間矛盾加劇時(shí)，資源承載能力必然降低。韓正副總理，300萬(wàn)人口以下可以降低門(mén)檻，放開(kāi)落戶(hù)門(mén)口，吸引人口；300-500萬(wàn)人逐步放開(kāi)落戶(hù)限制，500-1000積分制，合理落戶(hù)。1000萬(wàn)以上從嚴控制。大城市病，交通問(wèn)題，城市人口要有合理規模。要把城市融入自然，山水特色，望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉愁。控制劈山填海，批評某知名旅游城市通過(guò)挖山等手段建機場(chǎng)。

（11） 考察上海黃浦濱江，文化，人民，內涵式集約型綠色化發(fā)展路子，宜居宜樂(lè )宜游。

（12） 針對城鎮空間格局，工業(yè)用地偏多，居住用地偏少，建設用地偏多，生態(tài)空間偏少，注重產(chǎn)業(yè)結構調整但空間結構調整較少。調整重構型規劃。城市農用地，菜地被占，農產(chǎn)品供應區越來(lái)越遠。注重職住平衡，減少城市內部不必要人口移動(dòng)，合理的工作圈、生活圈。北京北四環(huán)的例子。

（13） 針對重城輕鄉的問(wèn)題，不要以土地改革之名，行增加城鎮空間之實(shí)。以城吞鄉，逼民上樓的事。不是要把農村居民點(diǎn)變成高樓大廈。鎮是什么，與城市有什么區別，建筑高度。可以局部地區密一些，但高度要有所控制。

（14） 關(guān)于規劃的科學(xué)性前瞻性。編制規劃時(shí)對未來(lái)估計不足，批準之日就過(guò)時(shí)。規劃編制5年7年8年“馬拉松”式編制。2012年，總書(shū)記提出，走歐美老路是走不通的。美國生活方式不能在全世界推廣。保持加強生態(tài)保護的定力，不能犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長(cháng)。貫徹新發(fā)展理念…環(huán)境優(yōu)先，綠色發(fā)展。陸：經(jīng)濟下行壓力大不是理由。高鐵、國網(wǎng)高速路、重大水利工程，完成開(kāi)綠燈，國家指標保障，但不是什么項目都可以。現在的問(wèn)題不是供應少，土地供應體制要重點(diǎn)考慮，企業(yè)想多拿地，我們想長(cháng)期集約節約，持久繁榮，不要短期繁榮。產(chǎn)業(yè)供地方式上要有新的突破，海南自由貿易港在探索。

（15） 規劃中的強制性。規劃中的強制性、規定性形同虛設，規劃編制極少有公眾參與，群眾監督，甚至腐敗現象叢生。要加強規劃的強制性、公開(kāi)性。解決規劃不深不細，難以指導實(shí)施的問(wèn)題。

二、關(guān)于中央文件的重要精神

（1） 規劃體系，五級三類(lèi)，市縣國土空間規劃是難點(diǎn)。韓正總理，體現以人為本，宜居可持續，人均道路面積和密度、人口流動(dòng)趨勢、常住人口配置基礎設施和公共服務(wù)，分類(lèi)管控城市人口。城鎮開(kāi)發(fā)強度，關(guān)鍵是控制好開(kāi)發(fā)強度和結構。強調城市規劃體系中要留白，想不清楚的，為未來(lái)留下發(fā)展空間，是對地區發(fā)展負責人的表現。通州規劃有大面積留白。

（2） 多規合一，在自然資源的一張底板上體現所有規劃。專(zhuān)項規劃的協(xié)同一致。

（3） 城市規劃的強制性問(wèn)題，一經(jīng)批準，一張藍圖干到底。重構整個(gè)規劃的技術(shù)標準體系。

（4） 避免規劃犯顛覆性錯誤，要充分聽(tīng)取各領(lǐng)域專(zhuān)家意見(jiàn)。

（5） 市縣規劃起承上啟下作用。

（6） 三類(lèi)規劃，總體規劃，與空間結構相關(guān)的專(zhuān)項規劃，詳細規劃。不是所有專(zhuān)項規劃都要與國土空間規劃協(xié)調，是與空間相關(guān)的規劃。

（7） 強調幾個(gè)問(wèn)題。

一是把握好新時(shí)代國土空間開(kāi)發(fā)保護格局與多規合一國土空間規劃的關(guān)系。多規合一不是權力劃分的調整，根本在于解決好新時(shí)代國土空間開(kāi)發(fā)保護的格局。組建資源部的前提是生態(tài)文明建設是中華民族永續發(fā)展的……開(kāi)發(fā)保護格局是生態(tài)文明建設和發(fā)展的唯一載體，中央特別強調。兩個(gè)百年目標是在這個(gè)格局中實(shí)現的。開(kāi)發(fā)保護格局在不同階段有不同的任務(wù)，本次在于2020-2035這個(gè)時(shí)間段的開(kāi)發(fā)保護格局。從小康到基本實(shí)現現代化的歷史階段。本次本系統肩負著(zhù)及其重要的任務(wù)。中央的要求是科學(xué)的，既有政治考量，也有生活中的科學(xué)性。差異圖斑導致土地資源難以利用，幾套規劃并行是不行的。國土部和海洋局之間，對于陸海分界線(xiàn)的標準不統一，表面是技術(shù)標準不同意，本質(zhì)上是部門(mén)對管轄權的爭奪，實(shí)際上也沒(méi)有管住，管轄權不清晰。嚴是一定要堅持的，但要有科學(xué)為前提。誰(shuí)亂編，追究編的責任。

二是國土空間規劃要體現國家意志。黨中央、國務(wù)院、中央軍委的精神。黨中央確定的重大項目。既有正面的要求，也有對問(wèn)題的判斷、對事項的裁決。18億畝耕地紅線(xiàn)不能婆。非法圍填海嚴格禁止，但國家重大戰略項目可以。長(cháng)江經(jīng)濟帶，有大量重化工業(yè)布局，有的在岸線(xiàn)安全距離之內。在國家意志確定的格局下填充各自的工作內容。原則上2020年全部完成，但要先編號國家規劃綱要，市縣基礎工作可以先做，但國家的綱要是前提。落實(shí)國家主體功能區戰略和思想。四中全會(huì )精神，節約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，堅持節約資源和保護環(huán)境的“基本國策”，不能撒開(kāi)了造。嚴控增量，盤(pán)活存量，三條控制線(xiàn)原則上不能交叉。區域經(jīng)濟發(fā)展，2020年編全國綱要，主要幾句話(huà)，第一，以三調底圖真實(shí)性現狀為基礎；第二，體現黨中央區域發(fā)展的重大戰略布局；第三，體現全國整體生態(tài)系統的保護、修復；第四，解決好水平衡的問(wèn)題，幾個(gè)大家心目中最好的沿海城市全都缺水，總書(shū)記在黃河流域……的講話(huà)，強調以水定規模、產(chǎn)量、結構。

三是關(guān)于規劃的科學(xué)性問(wèn)題。規劃不能有“硬傷”，即不能有顛覆性錯誤。在科學(xué)性方面，挑戰性是很大的。三條線(xiàn)劃得科學(xué)，是最大的挑戰。韓正總理，生態(tài)紅線(xiàn)，拿不準的留白地區不要劃進(jìn)去。生態(tài)紅線(xiàn)要先把工作做實(shí)，然后考慮科學(xué)性。歷史、文化、地理都要考慮。要找綜合類(lèi)的專(zhuān)家，不能只是規劃行業(yè)的專(zhuān)家，社會(huì )、經(jīng)濟、生態(tài)的都要有。真實(shí)、綜合、重要的科學(xué)方法。關(guān)于科學(xué)方法，例如綠地覆蓋率不可行，還有密度、分布合理性（強調）。德國的林業(yè)發(fā)展全球領(lǐng)先，重視多樣性、氧氣對周邊居民的供應。點(diǎn)到廣東的同志“戰斗下來(lái)的”城市大片綠地（海珠濕地？）。要簡(jiǎn)潔可操作，一個(gè)保護區，分三個(gè)區，管控強度難以拿捏，縣長(cháng)弄不明白，是操作不了的。自然保護地，國家公園、自然保護區、其他各類(lèi)自然保護地。最復雜的是風(fēng)景名勝區并入自然保護區，當初一部分從自然角度考慮，一部分從人文角度考慮，一部分從綜合角度考慮，不能簡(jiǎn)單并入。要出有操作性的文件。要綜合行政邏輯和技術(shù)邏輯。雙評價(jià)不能搞得太復雜，要和行政管理需要相結合，要抓最要害的問(wèn)題。

四是規劃的嚴肅性。第一，注重權威意志，不能有硬傷，不能編完就動(dòng)。第二，規劃之間的關(guān)系和傳導，下級服從上級，相關(guān)專(zhuān)項規劃要與總體規劃銜接。第三，嚴肅性，監督和執法。

五是可操作性。第一，要符合地方實(shí)際。本輪規劃，部分地方不是擴張的問(wèn)題，而是調整的問(wèn)題。流域也要注重地方差異，長(cháng)江和黃河不同。國土空間規劃最關(guān)鍵的是自然地理情況，不能簡(jiǎn)單做參數、比例預設，不能定簡(jiǎn)單化一刀切的參數，如開(kāi)發(fā)強度、住宅用地比例。第二，規劃要充分調研，深入了解生活本地的人民的需求。不能與當地百姓的重大需求有沖突，如養老設施不能放在六環(huán)以外。重點(diǎn)在市級規劃解決。第三，規劃要讓多數人看懂，而不是讓鳥(niǎo)看懂（鳥(niǎo)瞰）。

六是協(xié)調性。與其他幾個(gè)規劃的關(guān)系，橫向、上下的關(guān)系，大家之后處理問(wèn)題要有規則。自然資源系統的同志要尊重科學(xué)，起好統籌協(xié)調的作用，原國土口的同志要尊重原住建系統同志在空間規劃方面的經(jīng)驗。在平面的底圖上，把空間的內容配合起來(lái)。注意聽(tīng)各個(gè)專(zhuān)業(yè)部門(mén)的意見(jiàn)，其他英語(yǔ)有其很復雜的問(wèn)題。我們的本事在于綜合，黨中央精神、底圖、自然資源結構性分布，測繪系統（強調），信息綜合。保密的是坐標，自然資源狀況不是保密的，要讓大家用起來(lái)。用好測繪口等各方面的技術(shù)支持，新的衛星等。

三、工作中的具體重點(diǎn)問(wèn)題

（1）三條控制線(xiàn)的協(xié)同。從最大的空間保護格局上，把國土空間搞清楚，規劃清楚。要以自然地理狀況和生態(tài)保護修復目標為前提，劃是為了用，原則上不能交叉重疊，局部地區可以開(kāi)天窗。實(shí)事求是解決歷史遺留問(wèn)題。已經(jīng)出的文件講了8類(lèi)，還會(huì )出文件，說(shuō)得更清楚。本項工作要全力推進(jìn)，實(shí)際上就是在編國土空間規劃綱要，內涵是一致的。沒(méi)弄清楚報上去不管用。原則上2020年6-8月做完（不可能每個(gè)省都一樣），年底全國規劃綱要出來(lái)。時(shí)間服從質(zhì)量。

（2）自然保護地和生態(tài)保護紅線(xiàn)評估。突出科學(xué)性，體現可操作性，實(shí)現權威性。不用搞得很復雜，重點(diǎn)在于控制人的活動(dòng)。原則上應保盡保，科學(xué)劃定。小的調整部里定，大的調整要報國務(wù)院批。保護區是有特指保護對象、目標和要求的。

（3）城鎮開(kāi)發(fā)邊界。理論上最容易有爭議和分歧。因地制宜，不要完全陷入8%等數字邏輯里。要從綜合的角度，一個(gè)行政區劃內，哪些應該進(jìn)入生態(tài)，哪些進(jìn)入保護地線(xiàn)，哪些是留白（通州做得好）。不能陷入指標邏輯，既適合種地，也適合蓋房意義就不大。建設用地集約節約、水資源地線(xiàn)看底線(xiàn)、吸引人口看上限、糧食安全看底線(xiàn)、建設用地看上限。特別注意，一是能與自然地理狀況吻合的要吻合，要能在三維圖上套出來(lái)，要看得清看得準。二是要留白（要給本世紀中葉實(shí)現現代化留空間）。

（4）道路問(wèn)題，人居道路面積和路網(wǎng)密度，大部分道路既要注意交通功能，也要回到街道（當然，要在合理的空間范圍內設計可步行城市，上海有很好的經(jīng)驗，小街區密路網(wǎng)，街道設計導則）。交通和土地利用一體化，但不應過(guò)度，不要想著(zhù)每一個(gè)地鐵站都有一個(gè)商業(yè)體系，所謂“平衡投資”不合理，要找準需求，合理布局。地鐵站換乘點(diǎn)的設計要看整體功能布局和人口流量。道路交通的背后是職住平衡問(wèn)題。有些地方形成一片一片的住宅樓，而不是小區和商業(yè)和就業(yè)系統的協(xié)調布局。很多城市平均上班時(shí)間超過(guò)1小時(shí)。

（5）城市公共服務(wù)設施。一是15分鐘社區生活圈，新區要完全做到，老區不強求，未來(lái)整體實(shí)現。二是綠地等生態(tài)空間合理布局，不一定都要很大。

（6）要注重視覺(jué)品質(zhì)，不要給人很大的壓迫感。悉尼歌劇院作為正向例子。容積率的控制主要和視覺(jué)有關(guān)。四是城市的藝術(shù)感，與地方的歷史文化結合。有歷史特色的建筑，第一要先控制保護，第二合理做減法，第三如果周邊有加法，建筑風(fēng)格要有內在一致性。“規劃行業(yè)從業(yè)人員要有藝術(shù)素養，不然不能重用”。藝術(shù)和科學(xué)的結合。香港的規劃，水平是高的，從九龍看港島。要控制住高度。農村要有田園風(fēng)光，建筑原則上超過(guò)3層。

（7）村莊規劃問(wèn)題。一是村莊規劃要科學(xué)編制，試點(diǎn)先行，不著(zhù)急大規模推，先總結經(jīng)驗和反面問(wèn)題（強調）再大規模編，不能編得亂七八糟。村之間的差別大，規則要在市一級出，省里出不了。二是村莊規劃可以作為多規合一編制，上海郊野單元，浙江全域土地綜合整治，處理好耕地、宅基地與集體建設用地的關(guān)系（最重要）。三是村莊規劃要體現田園風(fēng)光，尊重自然地理狀況，有條件集中就集中，沒(méi)有條件集中就分散。四是村莊規劃的編制要多角度結合，與耕地保護、三產(chǎn)融合發(fā)展、地質(zhì)災害治理多角度綜合。五是村莊規劃要協(xié)調好農民基本利益訴求。六是村莊規劃要讓農民多少看懂。

（8）擴張型、重構調整型規劃。大多數是重構調整型規劃，上海過(guò)去叫“拆、改、留”，現在提“留、改、拆”，邏輯次序的變化體現理念和水平的不同。調整型規劃要注重與主干交通的接口。要注意把生態(tài)“碎塊化”地放到城市里，整體性地放進(jìn)去太難。綠地不能全按建設用地算，政策機制要考慮。城市更新的問(wèn)題，首先把握好需求，其次做好商業(yè)模式的設計。

（9）審批改革。堅決糾正規劃審批太久的問(wèn)題。最重要的改革在于“管什么批什么，批什么報什么”，本次審批最重要的是開(kāi)發(fā)保護格局、重要的控制指標。只管控制性的內容，合理性的東西不管。審批城市規劃數量要大幅度減少，約40多個(gè)。審查的重點(diǎn)。

（10）規劃用地多審合一，多證合一。已出文件，后續還要多測合一，縮減審批程序。

（11）充分發(fā)揮專(zhuān)家和行業(yè)組織的作用。充分尊重專(zhuān)家意見(jiàn)，聽(tīng)取各領(lǐng)域專(zhuān)家意見(jiàn)，特別是地質(zhì)（強調）、生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟、社會(huì )、文化領(lǐng)域。

（12）標準體系。不要搞太復雜，要讓縣長(cháng)基本弄明白。

（13）基礎信息平臺。自然資源部最大的責任，充分發(fā)揮測繪系統的作用。一張底圖，一個(gè)基礎信息平臺，要子啊2020年底前撿起來(lái)。

（14）市縣規劃。核心內容在于主體功能定位，三條線(xiàn)，重要控制指標，與三調結果銜接。市縣成果主張往后推些時(shí)間。

（15）省錢(qián)抓要害抓基礎。要害在于國家、省委省政府的要求、地方實(shí)際問(wèn)題。行政長(cháng)官要發(fā)揮作用，提出問(wèn)題，點(diǎn)出要害，專(zhuān)家用工具集成起來(lái)。